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湖北省鄂州市人民检察院

徐向京:运用法治思维与法治方式加强反腐败职能部门工作衔接的思考

时间:2015-06-09 来源: 访问量:

   法治是社会文明进步的重要标志,是现代社会治国理政的基本方式,同样也是反腐倡廉的基本方式,坚持用法治思维和法制方式打击犯罪,使反腐败走向规范化、制度化,是我们党反对腐败、建设廉洁政治的根本方向。十八届四中全会将依法治国作为事关执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安的重大决策。纪检监察机关与检察机关都是惩治腐败的职能部门,随着反腐败斗争的不断深入,两部门在查办腐败案件中的联系将更加紧密,在惩治和预防腐败活动中如何运用法治思维与法治方式加强工作衔接是当前应当思考的一个重要问题。

一、纪检监察机关与检察机关在办案衔接中存在的问题

在我国现行体制下,反腐败机制由纪检监察机关与检察机关分工负责、相互配合。这种机制要求两个职能部门在办案工作上加强联系以及在工作机制上进行有效衔接。然而,在查办腐败案件中,因纪检监察机关与检察机关的地位、作用、职能、分工和权限范围不同,查办案件依据的法律不同,致使两个职能部门在办案过程中存在一些衔接不畅的问题:

1、缺乏立法层面上的案件相互移送的法律规定,致使两部门在办案实践中相互移送案件比例较低。根据近年来的统计数据显示:200711月至20126月,全国纪检监察机关共受理信访举报660余万件,立案64万件,给予党纪政纪处分66万余人次,涉嫌犯罪移送司法机关处理2.4万多人。我市纪检监察机关2014年元至8月共受理信访举报1300余件,立案130余件,处分党员干部130余人,涉嫌犯罪移送司法机关处理 9人,从全国和地方数据反映出移送比例非常低。同样,检察机关受理举报线索初查后认为不构立案标准而移送纪检监察部门作党纪、政纪处理的比例也是较低的。仅管有关职能部门就此也作了一些规定,如,中纪委、最高人民检察院、监察部制定了《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》,规定了纪检监察机关查处的违纪案件,经审查认为已触犯刑律,需要追究刑事责任的,应当按照《刑事诉讼法》的有关案件管辖规定,及时将有关证据材料移送相应的检察机关2012年最高检与中纪委、监察部等还制定了《重大复杂渎职侵权犯罪志案调查工作规定》等,但是,这些规定仅仅属于工作层面上的,而未上升到制度、法律的层面,因而实践中执行起来就存在不到位的情形。

2、纪检监察部门办案中收集的证据运用于刑事诉讼时,取证主体资格合法性的认定存在法律障碍。修改后的刑事诉讼法作出规定:行政机关在行政执法和查办案件中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。从立法上确立了行政执法机关查办案件与刑事司法在证据使用上的有效衔接。但纪检机关在属性上显然不属行政执法机关。在实践中,纪检机关因与行政监察机关合署办公而具有双重属性,但能否简单地推定其属于行政执法机关仍无法律依据。现实中腐败案件的查办一般是纪检部门为主,同时,纪检部门查办的违法违纪案件往往成为检察机关查办职务犯罪案件的重要来源,特别是一些有影响的重大案件,一般先是纪检机关以双规的形式立案调查后,构成犯罪的向检察机关移送。那么,纪检机关在办案中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中能否直接作为证据使用,仍然需要法律作出明确解释。

3、因证据收集程序、标准不同,如何在刑事诉讼中审查判断证据缺乏法律规定。纪检监察机关查办案件依据的是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》以及《行政监察法》规定的程序,较之于刑事诉讼法的规定来说,纪律检查机关案件检查工作条例和法规对案件收集证据程序要求和证据标准上相对较低。对纪检监察机关在办案中收集证据,如何在刑事诉讼中作为证据使用,存在着是按《刑诉法》还是按《条例》的要求来审查、判断、采用的问题,对此需要明确的法律规定。实践中,既不能拔高标准要求纪检监察部门按照刑事诉讼法的标准来收集证据,也不能降低标准,将纪检监察部门收集的证据直接采信。

4、衔接机制不畅。纪检监察机关与检察机关分属于行政和司法两种不同性质,隶属于不同领导体系,办案过程中易产生不协调的问题。如,由于不存在行政上的领导关系,各自强调易自身的职能和特点,缺乏统筹全局的权威来说了算数。有时产生未能将腐败案件处理过程放置在反腐败惩防体系的大背景下统筹考虑的情况。两机关之间案件的协调往往是靠领导之间人来人往协调的多,依法规制度协调的少。应当从法治的层面解决靠政策、权力反腐的问题,建立有高度权威的反腐败协调组织。

二、用法治思维处理好执法与执纪的关系

建立和完善纪检监察机关与检察机关的协作、衔接机制,是增强反腐败合力,深入推进反腐败斗争的迫切需要。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面学化改革若干重大问题的决定》要求完善行政执法与刑事司法衔接机制,目前,纪律检查体制和司法体制改革正在进行中,改革为建立反腐败职能衔接机制提供了法律依据和保障。实现中要注意以下几个方面:

1、坚持加强党对反腐败工作的领导与依法独立行使职权的关系。党的领导是中国特色社会主义的本质特征,纪检监察机关与检察机关的工作都必须坚持党的领导这个根本原则。在建设法治中国进程中,加强和完善党的领导不是直接对执法执纪部门办案发号施令,而是管方向、管政策、管干部,总揽全局,协调各方职能。在反腐败斗争中,宏观政策起到重要的指导作用,而且常常决定反腐败斗争的实效,中央制定的老虎苍蝇一起打的政策,对纪检监察机关与检察机关的的办案工作都具有重要指导意义,只要各自严格按照党纪、法规来认定腐败案件,而不是自己定标准、宽严不均,法外施恩,反腐败斗争一定能取得实际成效。

2、坚持各司其职与增强相互配合、相互监督的关系。纪检监察机关职能是查处党员干部的违法违纪案件,检察机关职能是查办国家工作人员的职务犯罪案件。两者职权分工相对清析,但因违法违纪与涉嫌犯罪案件往往存在交叉与重叠的情况,纪检监察机关查处的腐败案件不少涉及贪污贿赂、渎职等刑事犯罪。因此,两者既要各司其职,又要相互配合,充分运用各自的办案工作优势,建立相应的衔接机制。同时,从保障当事人合法权益角度出发还应当相互监督制约。

3、正确处理党规党法与国家法律的关系。党规党法与国家法律在根本上是一致的。党领导人民制定宪法和法律,也领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,带头守法,带领、推动全社会形成法治思维、法治信仰。

三、依法完善纪检监察机关与检察机关衔接机制的建议

中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》中提出,健全查办案件组织协调机制,畅通举报渠道,严明办案纪律、依纪依法、安全文明办案,提高办案质量和效率。反腐败是一项长期而复杂的系统工程,违纪违法案件在一些领域呈多发状态,一些大案要案往往相互交织,单靠某个部门的力量和手段是远近不够的。要想取得反腐败关键的胜利,必须整合力量,形成打击腐败的合力,构建打击腐败的长效机制。检察机关与纪检监察机关的关系在宪法和法律上有明确的性质定位、职权分工。因此,在完善纪检监察机关与检察机关办案衔接机制时,需要严格在法律框架下进行。

1、加强信息衔接,建立案件线索信息资源共享机制。纪检监察机关与检察机关应当定期通报各自受理的案件线索情况,通报案件办理情况,对于明显属于对方管辖的线索,应及时将有关材料和查处建议移送对方。在查处案件过程中,发现是双方都掌握的线索,应当及时沟通,协商确定主办方,将线索移送给主办方。对于重大紧急的案件线索,应当及时移送,以防贻误战机。

2、规范案件移送衔接。进一步完善案件移送交接制度,细化移送程序,统一规范案件移送标准,使案件移送有法可依。纪检监察机关与检察机关相互移送案件,必须办理正式移送手续,履行正规程序,反馈查处结果。

3、完善办案衔接机制。纪检监察机关在查办案件中,发现有可能需要追究职务犯罪刑事责任情形的,可以建议同级检察机关提前介入案件工作。检察机关在查办案件中,认为有需要追究党纪政纪责任的情形,也可以建议同级纪检监察机关提前介入案件工作。提前介入的任务主要是相互派员审查相关证据材料,熟悉案情,利用各自业务职能优势,对案件查处提出意见和建议。从有利于相互监督制约的角度出发,还要明确检察机关和纪检监察机关可以列席对方讨论案件的会议,提供相关纪律、法规意见和建议。

健全联席会议制度。纪检监察机关与刑事司法机关可定期召开联席会议,针对查办案件衔接过程中存在的矛盾和问题进行讨论交流,加强相互之间联系与协调配合,切实解决涉嫌犯罪案件调查、移送方面存在的突出问题,实现刑事司法与纪检监察的有效衔接,促进执法资源的合理利用。

 

作者:徐向京

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