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湖北省鄂州市人民检察院

基层人民检察院内部机构设置探究

时间:2014-05-07 来源: 访问量:

摘  要:当前基层人民检察院在内部机构设置上主要存在无序设置、机械设置、缺位设置、错位设置等不足。优化基层人民检察院内部机构设置,应坚持职能最优履行、资源最优利用、素质最优提升、法治最优体现等原则,进一步完善立法设计,分设公诉部门和诉讼监督部门,设立案件管理部门,因地制宜、统分结合。

关键词:机构设置    开放性    调和性

 

随着我国法治进程的不断深入,县级人民检察院(以下简称基层人民检察院)现行内部机构设置在诸多方面已表现出了明显的不合理性,一定程度上影响和制约了检察事业的科学发展,亟待进行改革。本文专就基层人民检察院内部机构设置进行初步探究。

一、现行基层人民检察院内部机构设置存在的不足

笔者认为,现行基层人民检察院内部机构设置主要存在以下四个方面的不足:

    1、千差万别,无序设置。由于现行《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条仅规定,地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。这一概括性规定,并未对检察机关内设多少机构、机构名称如何、各机构相应承担什么职能等作出具体的界定与明示,从而导致基层人民检察院在设置内设机构时呈现出一定的任意性和无序性。比如,有的基层院单设调研科,有的不设;有的把承担批准和决定逮捕职能的部门称为批捕科,有的称为侦查监督科,等等。

    2、上行下效,机械设置。总体上讲,现行基层人民检察院内部机构设置的通常做法是参照上级院对应设置。这种设置模式虽然有利于上级院对下指导,推动各项具体业务工作的顺利开展,但没有考虑基层院的不同实际,对于人数较少的基层院容易造成力量分散、各自为战、资源浪费等不良影响。换言之,这种设置模式对人数众多的基层院而言有利的方面大于不利的方面,对人数较少的基层院而言不利的方面大于有利的方面。一人科处室,就是这种设置模式的产物。

    3、区别对待,缺位设置。这种配置模式的典型表现是有的检察职能(如调研、宣传)出现了无岗、无人、无责的“三无”情况。缺位设置的原因除了力量不足之外,最主要的是对检察机关内部各项职能区别对待、厚此薄彼。这种设置模式并非仅存于人数较少的基层院,在人数较多的基层院同样存在。应该说,检察机关的各项职能共同构成一个有机整体,轻视或忽视任何一项职能,都不可能健康科学发展。这种设置模式往往导致工作不协调,发展不均衡。

    4、不合规律,错位设置。权力运行的基本规律是权力行使主体和权力运行过程必须受到有效的监督制约。有效监督制约最起码的要求是要防止相关职能部门在履行相关职能时既当“运动员”又当“裁判员”。换言之,同时兼具监督者与被监督者两重身份或双面角色是与监督制约规律不相容的。现实中,有的基层人民检察院仅设立了公诉部门,将诉讼与诉讼监督这两种法理上不能完全相容的职能同时赋予其行使,客观上使公诉部门兼具了双重身份,扮演了双面角色,反映出了基层人民检察院内部机构设置上的错位。

二、基层人民检察院内部机构设置坚持的基本原则

在基层人民检察院内部机构设置上,有的认为要坚持保证检察权全面公正高效行使、优化检察权内部配置、统一分级设置原则;有的认为要坚持全面履行法律监督职能、保障检察官相对独立行使检察权、依检察院的层级区别设置内设机构、精简高效和优化检察人员结构原则;有的认为要坚持系统性、统一性、发展性、高效性、法治性原则;有的认为要坚持全面履行法律监督职能、检察一体、检察官相对独立、内部制约、加强业务部门和精简业务机构、地县两级人民检察院内设机构设置因地宜原则。这些观点均有其合理性,但笔者认为,基层人民检察院内部机构设置应坚持以下四项基本原则:

    1、职能最优履行原则。在笔者看来,检察机关的全部职能既包括宪法和法律规定的各项法律监督职能,又包括检察机关为全面忠实履行各项法定职能而自我衍生的各项具体职能,如法律政策研究、案件管理,等等。就检察机关而言,80%的力量在基层,80%的任务在基层。检察机关的职能履行得如何,很大程度上取决于基层人民检察院。检察机关内设机构是内部分权的结果和产物,设置内部机构的目的就是为了确保各项职能得到全面正确履行。因此,基层人民检察院在设置内部机构时必须坚持职能最优履行原则。职能最优履行原则要求:一方面,各项职能都能得到正确高效行使;另一方面,与地方具体实际相结合,有利于最大限度地激发队伍活力,提高队伍合力。

    2、资源最优利用原则。检察资源是有限的司法资源。基层人民检察院设置内部机构一个十分重要的方面就是要立足自身的检察资源,特别是力量资源。从一定意义上讲,检察机关内部机构设置实际上是对检察资源的调配与整合。正因如此,检察资源是否被最优利用,是检验检察机关内部机构设置是否合理科学的一个重要标尺。检察资源最优利用原则,要求基层人民检察院在配置内部机构时,最重要的是要结合自身实际,因地制宜,不搞生搬硬套,不搞一刀切。换言之,基层人民检察院在设置内部机构时要坚持原则性与灵活性相结合,该精细则精细、该集约则集约。

3、素质最优提升原则。检察机关的各项职能能否全面正确高效履行、检察资源能否被最优利用,其决定性因素是队伍的素质和能力。事实上,基层人民检察院人员编制在一定意义上影响着内部机构设置,内部机构又影响着检察机关内部权力分配与职责划分,权力分配与职责划分又影响着人员调配与力量整合,而人员调配与力量整合合理化最优化的突出表征在于能最大限度地提高队伍的素质和能力,提升队伍的整体活力与合力。换言之,检察机关内部机构设置科学、人员调配合理,能使资源利用、职能发挥与队伍素质能力提升二者形成良性循环关系。因此,基层人民检察院内部机构设置要有利于队伍素质和能力的最优提升。

4、法治最优体现原则。优化检察机关内部机构设置,根本目的在于促进各项职能全面正确履行,而检察机关各项职能全面正确履行的最终落脚点在于忠实体现法治原则和法治精神,推动中国特色的社会主义法治建设。因此,基层人民检察院内部机构设置要充分体现法治原则和法治精神。笔者认为,此种语境下的法治最优应着重体现在以下几个方面:其一是符合检察权运行规律;其二是最大限度地体现检察权的司法属性;其三便于加强权力的监督制约;其四是执法程序规范,执法质量、执法效果、执法公信力得到进一步提升。

三、基层人民检察院内部机构设置的初步构想

1、完善立法设计。现行《中华人民共和国检察院组织法》第20条的规定,一方面没有将基层人民检察院的内部机构设置与省、市级人民检察院的内部机构设置区分开来,另一方面太过概括粗疏。事实上,从法理上讲,法律规定越是概括、越是粗疏,执行就越开放、越随意,执行结果就越失范、越无序。换言之,概括性与规范性成反比,开放性与随意性成正比。笔者认为,从完善立法的角度上讲,立法应将基层人民检察院的内部机构设置与省、市级人民检察院的内部机构设置区分开来,对基层人民检察院内部机构作出相对较为明确的规定(如机构数、机构名称、机构职能等等),增强设置的操作性和规范性。同时,又要充分考虑到基层人民检察院的情况千差万别,在内部机构设置上给予其灵活性,允许基层人民检察院根据自身的实际情况,因地制宜,防止搞一刀切。

2、分设公诉部门和诉讼监督部门。应该说,履行诉讼职能的部门扮演的是“运动员”的角色,履行诉讼监督职能的部门扮演的是“裁判员”的角色。当前,在基层人民检察院中,将诉讼职能与诉讼监督职能同时赋予公诉部门的情况并不鲜见。这种既当“运动员”又当“裁判员”的设置模式,不仅在法理上不具有调和性,又使社会对检察机关执法的公正性产生置疑。需要指出的是,诉讼职能与诉讼监督职能不能完全兼容,但可部分兼容。如我国现行刑诉法第54条规定,在审查起诉环节对非法证据应进行排除。这就说明诉讼职能与诉讼监督职能并非绝对不能兼容。笔者认为,评判诉讼职能与诉讼监督职能能否部分兼容的标准是否存在有碍司法公正之嫌。换言之,如果存在有碍司法公正之嫌则不可兼容,反之则可。将诉讼职能与诉讼监督职能适当分离开来,分别设置公诉部门与诉讼监督部门,其目的就是防止检察机关在诉讼活动中既当“运动员”又当“裁判员”,增强司法公正性,提高检察机关的执法公信力。

3、设立案件管理部门。就现行基层人民检察院内部机构设置情况而言,大多数是将管理职能与案件办理职能合二为一,这种模式存在两个主要方面的弊端,一方面增强了执法的封闭性,减弱了开放性;另一方面不利于监督制约,容易造成权力的滥用。具体而言,除检察长和检察委员会外,自侦部门在对线索查与不查、案件立与不立、移送审查起诉与否上存在不二的自由裁量权,批捕部门在捕与不捕上有不二的自由裁量权,公诉部门在诉与不诉上同样享有不二的自由裁量权。因此,为了打破案件办理的绝对封闭性,加强对执法活动的管理和监督,促进检察权的规范运行,应实行案件管理职能与案件办理职能适当分离,设立案件管理部门。

4、因地制宜,统分结合。由于基层人民检察院的具体情况不具有同一性,因而在其内部机构设置上不能搞一刀切,而应允许其有一定的灵活性。笔者的观点是,对于人数众多的基层人民检察院宜进行精细化设置;对于人数较少的基层人民检察院宜采用大部制进行集约化设置;对于人数居中的可以将两者结合起来,该精细的精细,该集约的集约。对于人数较少的基层人民检察院实行集约化设置内设机构,我省的实践提供了有力的证明。2009年以来,我省先后在30规模较小的基层人民检察院进行了内部整合改革,将原有的各内设机构整合成五至七个部,如职务犯罪侦查部、公诉部、诉讼监督部、案件管理部、综合保障部等。各试点院欣喜地发现:改革后各项检察工作由过去的“单兵种”单打独斗,变成现在的“多兵种”协同作战;由过去的一人一科唱“独角戏”,变为现在的多部同演“大合唱”,真正实现了1十1>2的效果。从我省对人数较少的基层人民检察院实行内部整合的情况来看,改革所取得的成效是值得肯定的。

作者:张友来

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